算力枢纽实施方案》政策解读及信息调研
2021年5月24日国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局联合印发《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》（以下简称《实施方案》），该方案根据以上四部委联合印发的《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》部署要求，为加快推动数据中心绿色高质量发展，建设全国算力枢纽体系而研究制定。方案明确国家算力枢纽建设方案，加快建设全国一体化算力枢纽体系，提出布局全国算力网络国家枢纽节点，启动实施“东数西算”工程，构建国家算力网络体系，推动数据中心合理布局，供给平衡，绿色集约及互联互通。
数据中心产业发展背景介绍
数据中心是新基建的重要“数字底座”，是助推数字经济发展的重要力量。在今年的全国两会上，数据中心成为一大热词。备受关注的“十四五”规划和 2035 远景目标纲要更是对数据中心的算力、能效、投融资和标准体系等方面进行了高度的关注。在国家战略的指引下，推进数据中心产业绿色高质量发展，成为全行业“十四五”时期的重要任务。
（一）数据中心绿色发展现状。
1.国家层面政策
国家发布一系列政策推进数据中心绿色发展。2013年，工信部联合四部委发布《关于数据中心建设布局的指导意见》，充分考虑资源环境条件、引导大数据中心优先在能源相对富集、气候条件良好、自然灾害较少的地区建设。2019年，工信部联合国家机关事务管理局的、国家能源局发布《古纳于加强绿色数据中心建设的指导意见》提出到2022年，数据中心平均能耗基本达到国际先进水平，水资源利用效率和清洁能源应用比例大幅提高。2019年，工业和信息化部发布《关于组织申报2019年度国家新型工业化产业示范基地的通知》，明确提出支持数据中心采用水电、风电、太阳能等绿色可再生能源。
2.地方层面政策
地方政府出台政策引导数据中心绿色发展。2018年，北京市更新《北京市新增产业的禁止和限制目录》，城六区禁止所有新建和扩建数据中心项目，其他区域禁止建设，PUE再1.4以下的云计算数据中心除外。2021年，北京市发布《北京市数据中心统筹发展实施方案（2021-2023年）》，提出以集约化、绿色化、智能化为目标，打造世界领先的高端数据中心发展集群。上海市发布《上海市数据中心建设导则（2021)》政策，指出严格控制新建数据中心，确有必要建设的必须确保绿色节能。4月7日，上海市经信委发布《关于做好2021年本市数据中心统筹建设有关事项的通知》，首批拟支持新建数据中心项目总规模约3万标准机架（6kw）。此次新规相比2019-2020年更加严格，且强调了项目建设、运营 期间的经济效益考核，一线城市的数据中心建设门槛更高，避免“大水漫灌”式供给的同时保证了行业需求的兑现。深圳市发布《深圳市发展和改革委员会关于数据中心节能审查有关事项的通知》，指出建立完善能源管理体系，对于PUE值低于1.25的数据中心有限支持。广东省发布《广东省5G基站和数据中心总体布局规划（2021-2025）》，指出优先规划布局绿色数据中心，各地市有序推进数据中心建设，提高上架率，后扩容与新增。
（二）数据中心产能利用率差异大，呈现“结构性”供不应求的特点。
2020 年以来“新基建”使市场误以为 IDC 行业整体必将供大于求、泡沫化，实际行业内部存在“结构性”的供不应求。IDC 行业最突出属性是强调资源禀赋，进入门槛相比 TMT 其他领域较低，但上限非常高。 IDC 行业处于持续扩张期，目前市场上三类玩家包括运营商、云厂商和第三方，最终体现竞争优势并持续扩张的集中在少数第三方龙头。从客户角度，选择 IDC 供应商往往考虑核心资源（网络质量、不动产经营稳定性、选址）、持续经营能力（长期现金流）、规模效应、成本节约（电力与能耗）甚至一些软实力（品牌、历史等）。体现出的表观结果在于产能利用率的差异：行业整体上架率在 50% 以上，核心地区龙头上架率可达 95%以上，但部分中下区间的项目利用率仅不足 40%。
下图是云厂商 IDC 区域部署图，呈现高度集中的“大基地”与“集群化”趋势。
《实施方案》出台背景
党的十八大以来，我国数字经济蓬勃发展，对构建现代化经济体系、实现高质量发展的支撑作用不断凸显。随着各行业数字化转型升级进度加快，特别是5G、人工智能、物联网等新技术的快速普及应用，全社会数据总量爆发式增长，数据存储、计算、传输和应用的需求大幅提升，数据中心已成为支撑各行业“上云用数赋智”的重要新型基础设施。
当前，我国数据中心建设发展仍存在进一步优化的空间。《方案》布局在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝，以及贵州、内蒙古、甘肃、宁夏建设全国算力网络国家枢纽节点（以下简称“国家枢纽节点”），重点推动在数据中心布局、网络、电力、能耗、算力、数据等方面进行统筹规划，拟聚力4方面重点：
一是引导有序布局。我国数据中心存在一定程度的供需失衡、失序发展等问题。一些东部地区应用需求大，但能耗指标紧张、电力成本高，大规模发展数据中心难度和局限性大；一些西部地区可再生能源丰富，气候适宜，但存在网络带宽小、跨省数据传输费用高等瓶颈，无法有效承接东部需求。通过国家枢纽节点布局，可引导数据中心向西部资源丰富地区以及距离适当的一线城市周边地区集聚，实现数据中心有序发展。
二是促进绿色节能。我国数据中心年用电量已占全社会用电的2%左右，且数据量仍在快速增长。为确保实现碳达峰碳中和目标，需要在数据中心建设模式、技术、标准、可再生能源利用等方面进一步挖掘节能减排潜力，处理好发展和节能的关系。通过国家枢纽节点和数据中心集群建设，扩大绿色能源对数据中心供给，提升数据中心建设的能效标准，推动数据中心绿色高质量发展。
三是推进迭代创新。数据中心等新型基础设施建设为我国开辟了广阔的市场空间，为新技术产品应用带来了巨大市场机遇。充分利用我国市场优势，以应用研究带动基础研究，加强对大数据关键软硬件产品的研发支持和大规模应用推广，将有助于加快突破关键核心技术，提升大数据全产业链自主创新能力。
四是实现安全高效。当前我国数据中心的集约化水平还不高，各行业纷纷建设数据中心，但互不联通，出现了“数据中心孤岛”“云孤岛”等苗头。要加快推动数据中心、云、网络之间的协同联动，提高资源利用率。同时，加强对基础网络、数据中心、云平台、数据和应用的一体化安全保障，加强对个人隐私等敏感信息的保护，有助于提高大数据安全可靠水平，确保基础设施和数据的安全。
国家枢纽节点的定位和作用
全国一体化算力网络国家枢纽节点，是作为我国算力网络的骨干连接点。传统上，我国通信网络主要围绕人口聚集程度进行建设，网络节点普遍集中于北上广等一线城市。数据中心对网络依赖性强，随之集中于城市部署。近年来，随着数据中心规模快速扩张，对土地供应、能源保障、气候条件等提出了更高要求，现有城市资源，特别是东部一线城市资源，已难以满足持续发展要求，需尽快转变以网为中心的发展模式，围绕数据中心重构网络格局。
通过国家枢纽节点，统筹规划数据中心建设布局，引导大规模数据中心适度集聚，形成数据中心集群。围绕集群，调整优化网络结构，加强水、电、能耗指标等方面的配套保障。在集群和集群之间，建立高速数据中心直联网络，实施“东数西算”工程，支撑大规模算力调度，构建形成以数据流为导向的新型算力网络格局。
对于京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等用户规模较大、应用需求强烈的节点，重点统筹好城市内部和周边区域的数据中心布局，实现大规模算力部署与土地、用能、水、电等资源的协调可持续，优化数据中心供给结构，扩展算力增长空间，满足重大区域发展战略实施需要。
对于贵州、内蒙古、甘肃、宁夏等可再生能源丰富、气候适宜、数据中心绿色发展潜力较大的节点，重点提升算力服务品质和利用效率，充分发挥资源优势，夯实网络等基础保障，积极承接全国范围需后台加工、离线分析、存储备份等非实时算力需求，打造面向全国的非实时性算力保障基地。
国家枢纽节点的建设思路和重点
国家枢纽节点建设的总体思路是统筹布局、完善标准、一体化实施推进。
首先，要做好统筹布局。一方面，统筹国家枢纽节点的网络、能源、算力、数据、应用等一体化布局和设计，在可再生能源丰富和气候、地质等条件适宜的区域，建设数据中心集群，实现数据中心绿色、集约、高效发展。另一方面，将规模适中、对网络实时性要求极高的边缘数据中心，在城市城区内部合理规划布局。城市内部原则上不再大规模发展数据中心。要加强对已有数据中心的改造升级，提升效能。
其次，完善标准制度。明确数据中心集群建设规模、节能水平、能耗管理、上架率等方面的准入标准。对于服务金融交易、车联网等领域，网络时延要求极高的数据中心，允许在城市内部发展；对于服务工业互联网、人工智能推理等领域，网络时延要求相对较高的数据中心，鼓励在数据中心集群发展；对于服务后台加工、存储灾备等，网络时延要求不高的数据中心，要优先向贵州、内蒙古、甘肃、宁夏节点转移。
第三，一体化实施推进。
一要网络一体化。围绕集群建设数据中心直连网，建立合理网络结算机制，增大网络带宽，提高传输速度，降低传输费用。围绕集群稳妥有序推进新型互联网交换中心、互联网骨干直连点建设。
二要能源一体化。围绕集群配套可再生能源电站，扩大可再生能源市场化交易范围。从省区市层面对数据中心集群进行统一能耗指标调配。集中保障数据中心用地和用水资源。
三要算力一体化。在集群和城区内部的两级算力布局下，推动各行业数据中心加强一体化联通调度，促进多云之间、云和数据中心之间、云和网络之间的资源联动，构建算力服务资源池。
四要数据一体化。建设数据共享开放、政企数据融合应用等数据流通共性设施平台。试验多方安全计算、区块链、隐私计算、数据沙箱等技术模式，构建数据可信流通环境。
五要应用一体化。开展一体化城市数据大脑建设，选择公共卫生、自然灾害、市场监管等突发应急场景，试验开展“数据靶场”建设，探索不同应急状态下的数据利用规则和协同机制。
《实施方案》落地有关工作
为加快推动《方案》落地，近期，相关部委将重点推进4方面工作。
一是加大工作统筹。国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局等部门将加强工作统筹力度，推动各枢纽节点尽快建立健全工作协调推进机制，明确责任部门，细化时间表、路线图。指导各枢纽节点编制建设方案，组织专家对拟开展的相关政策举措进行评估论证，确保政策可操作、可落地。
二是加大政策协同。推动相关政策试点、工程试点优先在国家枢纽节点实施。将加强网络、能源等方面的政策支持力度，重点围绕国家枢纽节点布局新型互联网交换中心、互联网骨干直连点等网络设施，积极协调安排能耗指标予以适当支持。依托国家政务信息化工程加强对政务大数据中心布局引导，开展国家枢纽节点综合发展质量评估。
三是加大工程支持。组织开展全国一体化大数据中心协同创新体系重大工程项目建设，在绿色节能、算力调度、数据流通、大数据应用、网络和数据安全等领域支持一批基础性、示范性工程，加大服务器芯片、操作系统等软硬件产品规模化应用。
四是加大宣传推广。持续梳理总结国家枢纽节点典型经验模式，搭建互学互鉴平台，加强成果交流和宣传推广。建立健全制度体系，加强政策供给，为各地区、各行业深化大数据中心体系建设创造更适宜发展环境。
